Weboldal címe
Weboldal alcíme
FundMonitor
A fejlesztésben hiszünk.

- KGF -

2018. február 8.

Abszorpció - a megtévesztő sikerkritérium

„Minden pályázatot meghirdettünk 2017 márciusáig.” „Az összes forrást odaítéljük 2018 tavaszára.” „Jelentősen túlteljesítettük a 2017-es kifizetési célszámokat.” Siker, siker hátán, gondolhatja az olvasó, pedig az első ránézésre pozitív töltetű üzeneteket valójában fenntartással kell kezelni. Bár a rendelkezésre álló források mielőbbi elköltése akár legitim célnak is tűnhet, egyáltalán nem biztos, hogy mi nevetünk majd a végén. Bármi áron pénzt költeni továbbra sem érdem, az Európai Unió csak a szabályosan felhasznált támogatásokat fogja végül jóváhagyni. De mit jelent az, hogy jóváhagyja? Mikor jutunk egyáltalán a pénzünkhöz? A FundMonitor új írása a támogatásfelhasználás folyamatát és az abszorpció fogalmát járja körül.

Magyarország a 2014-ben induló költségvetési ciklus elején nem egy biankó csekket, hanem egy fejlesztésekre felhasználható keretösszeget kapott az Európai Uniótól, mintegy 7.500 milliárd forint értékben. A pénzt nem utalták át előre egy összegben, azt a ciklus hét éve alatt a támogatási programok megvalósulása, valamint az azokról szóló tagállami beszámolás arányában hívhatja le az ország. A fejlesztéseket tehát a hazai költségvetés finanszírozza elő, az Unió pedig a programok zárása után benyújtott tagállami elszámolások utólagos ellenőrzése után fizeti ki a támogatást (nem számítva az EU által a ciklus elején, valamint évente folyósított néhány százalékos tagállami előlegeket). Szintén fontos hangsúlyozni, bár a Bizottsággal szoros együttműködésben és az uniós tematikus fejlesztési célokhoz – KKV-k fejlesztése, infokommunikációs fejlesztések, zöldenergia támogatása stb. – illeszkedve kell megtervezni a fejlesztési programokat, a konkrét felhívásokról és a támogatott projektekről valójában szinte minden esetben az adott tagállam dönt közvetlenül. Vagyis van egy keretünk, aminek a felhasználásáról mi döntünk, a pályázatokat mi finanszírozzuk elő, mi koordináljuk a lebonyítást, mi hagyjuk jóvá a megvalósulást, hogy aztán, mint tagállam elszámoljunk vele az Európai Unió felé.

Elméletben előfordulhat, hogy egy tagállam nem képes lehívni a rendelkezésére álló teljes keretet. Megeshet, hogy nem megfelelőek a forrásfelhasználási folyamatok, az intézményrendszeri kapacitások, nincs kellő számú jó pályázó vagy projektjavaslat. Persze itthon is láthatjuk, de Európa szerte így van: egy tagállam nem engedheti meg magának, hogy ne használja fel a rendelkezésre álló forrásokat. Így óhatatlanul megjelennek a kreatív megoldások, a nem túl jó pályázatok támogatásától kezdve a nem túl jóhiszemű pályázók finanszírozásáig, beindul a járadékvadászat vagy éppen a rendszerszintű forrásfüggés káros hatásaival kell számolni. Ritka tehát, hogy egy tagállam ne tegyen kísérletet a teljes rendelkezésre álló keret lehívására. Ez általában az újonnan csatlakozókkal szokott előfordulni, az előző ciklusban például a menet közben taggá váló Horvátország esetében "ragadt bent" az elvi forrásainak mintegy egyharmada.

Vagyis a fékek és egyensúlyok nem különösebben működnek, ha egy tagállam az közös perselyből származó pénzt kezdi költeni. Így természetesen a rendszerben maga az Európai Unió jelenti a fékező erőt, azáltal, hogy a támogatások döntő hányadát (85-90%) csak a konkrét megvalósítás szabályosságának és eredményességének ellenőrzése és jóváhagyása után fizeti ki a tagállamoknak. Ennek keretében több területet vizsgálnak: kiemelt hangsúlyt kap a beszerzési folyamatok, azon belül is a közbeszerzési szabályok betartásának ellenőrzése. De figyelik az elszámolási szabályok, uniós alapelvek betartását vagy épp a programokban vállalt eredmények – teremtett munkahelyek, ellátott egyének, teremtett infrastruktúra paraméterei stb. – teljesítését. Épp 2018-ban lesz átfogó ellenőrzés a köztes teljesítménymutatók tagállami teljesítéséről, ha valahol lemaradást tapasztalnak a programokban, az pénzügyi szankciót is maga után vonhat. De emellett folyamatosan ellenőrzik a pénzfelhasználási folyamatokat, a programok előre haladását, az intézményrendszer működését is és itt sem restek beavatkozni, ha valami hiányosságot tapasztalnak. Ha tehát bármilyen probléma felmerül, Brüsszel megáll. No nem „úgy”, hanem a kifizetések folyósítása áll meg. Ha program- vagy rendszerszintű problémát találnak, a támogatások arányos részét nem csak visszatartják, hanem ki sem fizetik. Ilyenkor a bírsággal csökkentett vagy ki nem fizetett összeg terhére a tagállam új programokat indíthat és új projekteket támogathat, ha van rá ideje persze és nem a ciklus végén járunk éppen.

Az egyébként kezdetben a forrásvesztés elkerülésével indokolt magyar törekvéseket ez utóbbi szempontból akár előrelátónak is nevezhetnénk. Mivel 2017 végéig toronymagasan mi kötöttük le a rendelkezésre álló forrásokat a legnagyobb arányban (~94%) a tagállamok közül – értsd, odaadtuk a pályázóknak, hogy megvalósíthassák a projektjavaslataikat –, Magyarország megteremtette a lehetőségét, hogy a saját maga vagy az EU által később problémásnak ítélt programok helyett az elkövetkező néhány évben legrosszabb esetben is újakat indítson. Csakhogy ennek így nem sok értelme van, hiszen miért is kockáztatja egy tagállam, hogy saját költségvetése terhére előre kiosztja a forrásokat, amit aztán szabálytalanság esetén nehezen, kapkodva tud csak újra felhasználni. A forrásvesztésre ugyanakkor a felpörgetett kifizetés nincs hatással, hisz, mint írtuk, Brüsszel csak fokozatosan fizet. Ezek a szempontok tehát biztos nem támasztják alá a sietős pénzosztást.

Ráadásul a felpörgetett forrásfelhasználás láthatóan rendszerszintű kapkodást eredményez. Az intézményrendszer évek óta képtelen utolérni magát és egyre inkább úgy tűnik, nem a rendszer van a projektekért, hanem a projektek vannak a rendszerét. Mit jelent ez? Említettük már, hogy 2017 év végére hatalmas (24 havi) bónusz ígérete ösztönözte az intézményrendszerben dolgozó kollégákat, amihez az éves kifizetési célszámok teljesítése esetén juthattak hozzá. Mi történt? 2017 utolsó két hónapjában rohamtempóban kezdtek a minisztériumok támogató döntések meghozatalába, támogatási szerződések megkötésébe és előlegek kifizetésébe, csak hogy teljesíteni tudják a célszámokat. Kis túlzással nem számított, kinek, mire, a lényeg, hogy kiosszák a forrásokat. Így fordulhatott elő, hogy a pályázók által reggel beküldött előlegigényléseket a 15 napos átfutás helyett aznap délelőtt ki is fizette a támogató, vagy, hogy a támogatási szerződések megkötésére a jogszabályban foglalt 30 nap helyett 5 napot kaptak a kedvezményezettek az ünnepi időszak kellős közepén. Persze a bekezdés nem arról szól, hogy az intézményrendszeri kollégáktól sajnáljuk a bónuszt. Az elmúlt években minden fórumon azt képviseltük, hiba volt az előző intézményrendszer – Nemzeti Fejlesztési Ügynökség és a közreműködő szervezetek – gyakorlatának felszámolása, ahol ténylegesen, folyamatosan teljesítményarányos, közigazgatási bértáblához képest kedvezőbb bért lehetett keresni olyan kapcsolódó munkakörben, ami komoly felkészültséget igényel, egyúttal sok túlórával és stresszel jár. De ez egy másik téma…

Ami viszont fontos. Ebben a kapkodásban rengeteg kisebb-nagyobb hiba csúszhat a rendszerbe. Akár olyan programszintű hibák is, amelyek súlyos tíz- vagy százmilliókban mérhető veszteséget jelentenek majd az ország számára. Ennek jelei sajnos már most is felsejlenek a rendszerben. Több körben módosított pályázati felhívások, 14-16 hónapig húzódó bírálatok, visszavont pályázati konstrukciók, pontatlan és hiányos felhívások miatti jogértelmezési viták a kedvezményezettek és a szolgáltató attitűd helyett csökönyös hatóságként fellépő intézményrendszer között. Mindez az elmúlt fél-egy év tapasztalata, miközben a pályázati megvalósítási dömping még csak most kezdődik. Ami aggasztó, tekintve, hogy a programokkal végül az Európai Bizottság felé kell majd elszámolni, ahol, mint már említettük, szigorúan vizsgálják az előrehaladást, a szabályosságot, az intézményrendszer működését és akár visszamenőlegesen is súlyos szankciókkal illethetik az adott tagállamot.

S hogy jön mindehhez a Számláló rovatunkban található Abszorpcióméter? Az Európai Bizottság saját oldalán folyamatosan közzéteszi a kifizetési adatokat a tagállamok által lekötött forrásokról vagy az EU által jóváhagyott és kifizetett összegekről (ez utóbbi kapcsán releváns az abszorpció fogalma, a mutatószámé, amely kifejezi, hogy a rendelkezésére álló keretösszegből egy adott tagállam mekkora arányban volt képes ténylegesen lehívni forrást az Európai Uniótól). Az adatokból azt látjuk, nincs még egy ország, amelyik annyira előremenekült volna, mint Magyarország. Bár az abszorpciós mutató szerint nem állunk nagyon rosszul, igaz különösebben jól sem – a bejegyzés írásakor a 28 tagállam között a 15. helyen –, az általunk a hazai büdzsé terhére „elköltött” és az EU által ténylegesen kifizetett támogatások között hatalmas a különbség, euró tízmilliárdokban mérhető. Eközben például a hozzánk hasonló büdzsével – kb. 25 milliárd euró – dolgozó portugálok úgy vernek ránk jó 5%-ot az abszorpciós mutatóban, hogy a rendelkezésükre álló keretnek csak 65%-át osztották ki, szemben a magyar 94%-kal (hozzánk képest a második Írország is csak 79%-át kötötte le a forrásainak). Ausztria pedig a maga komótos tempójában megítélve a támogatásokat (42,13%) is az egyik legjobb abszorpciós teljesítményt (30,13%) képes felmutatni. Úgy tűnik, mégsem a mielőbbi osztogatás a sikeres forráslehívás kulcsa.

Magyarország tehát a saját költségvetése terhére kockáztat a felpörgetett pályázati rendszerrel, a pályázóknak kritikátlanul kifizetett előlegekkel, a felületes ellenőrzésekkel és a partneri, szolgáltató viszony helyett hatóságként működő intézményrendszeri szereplőkkel. Rengeteg probléma nehezíti a ciklus pályázati rendszerét, de ezek javítását sosem lenne késő elkezdeni. Kezeljük hát fenntartással, ha sikerként közlik velünk, hogy minden uniós támogatást elköltöttünk. Mert, hogy ebből mennyi lesz valóban kifizetve az Unió által és mennyi lesz valójában hazai büdzséből, hazai adófizetők pénzéből rendezve!? Erre a kérdésre majd csak 2022-2023 környékén tudunk egyértelműen válaszolni. Nem beszélve a források felhasználásának hasznosságáról, hatásairól, amelyről szintén ideje lenne nyíltan, őszintén, önkritikusan beszélgetni, hiszen hamarosan már a következő ciklus fejlesztési programját kell majd előkészíteni. Hogy mi lehet a sietség oka a forrásfelhasználás terén, arról külön bejegyzésben lesz érdemes értekezni. Addig is, ha a támogatások felhasználásról van szó, mindig jusson eszünkbe: a források elköltése önmagában nem érdem! Még akkor sem, ha a legfrissebb adatok szerint ismét mi vezetjük a tagállami ranglistát ebben a tekintetben az írek előtt...