Weboldal címe
Weboldal alcíme
FundMonitor
A fejlesztésben hiszünk.


- KGF -

2018. április 6.

Miért nem működik a pályázati rendszer? (első felvonás)

A FundMonitort többek között azért indítottuk, mert meggyőződésünk, hogy a jelenlegi pályázati rendszer nem megfelelő. Gyakorló tanácsadóként nap, mint nap tapasztaljuk a meglévő problémákat, elméleti szakemberként az alternatívákról is van elképzelésünk. Így aztán a cím megfogalmazása ebben a formában szerintünk sajnos helytálló. 2018-ban Magyarországon nem az a kérdés, hogy jó vagy rossz a kormány által szisztematikusan átalakított, saját képre formált pályázati rendszer, sokkal inkább az, miért rossz, miért nem működik. Aktuális írásunk a pályázati világ útvesztőjéből közöl részleteket, terjedelmi okokból kifolyólag két felvonásban. Az első részben egy átfogó áttekintést szeretnénk adni a folyamatokról.

Arról már rövid létezésünk alatt is többször írtunk, milyen jelentős pénztömeg érkezik az Uniótól támogatás formájában hazánkba. Arról is volt szó, hogy a források felhasználásához sok minden szükséges, többek között a felhasználást szabályozó joganyag vagy a pénzeket kezelő állami intézmények. Ez utóbbi szervezeteket összefoglalóan pályázati intézményrendszernek nevezzük. Hogy pontosan milyen intézmények és hogyan működtetik a mechanizmusokat, azt minden tagállam saját maga döntheti el. Az Unió, mint oly sok területen, itt is csak alapvető előírásokat, még inkább javaslatokat fogalmaz meg.

A pályázati rendszer legfontosabb szereplője az úgynevezett irányító hatóság. Ez a szervezet tervez, irányít, ellenőriz, gyakorlatilag rajta múlik a pályázati rendszer minősége. Szerteágazó feladatai miatt jellemzően több intézmény tölti be együttesen a szerepet. Van klasszikus koordináló hatóság, amely a rendszer előrehaladásáért felel és vannak az egyes – gazdasági, humán, energetikai stb. – programok megvalósításáért felelős ágazati vagy regionális irányító szervek. Irányító hatóságot a vonatkozó uniós jogforrás értelmében minden tagállamnak kötelező működtetnie, de annak formájáról, kereteiről szabadon dönthetnek. A tagállamoknak emellett lehetősége van úgynevezett közreműködő szervezetek létrehozására is. Ezeknek a szereplőknek az irányító hatóságok tehermentesítése a feladata, ami megnyilvánulhat a pályázatok kezelésében, az ügyfelekkel való kapcsolattartásban és még sok más területen. (Egyéb intézményrendszeri szereplők is léteznek, de ezeket most nem említjük, mert a projektek megvalósítása szempontjából kevésbé fontos a szerepük.)

Magyarország 2007 és 2013 között egy európai gyakorlatban egyedülálló intézményrendszert működtetett. A 2006-tól tevékenykedő Nemzeti Fejlesztési Ügynökséget kizárólag az európai uniós támogatások kezelésére hozták létre, a szervezet célja a minél hatékonyabb és eredményesebb forrásfelhasználás volt. Az Ügynökség volt illetékes a fejlesztéspolitikával kapcsolatos összes területen, nem csak stratégiát alkotott, programokat tervezett, hanem konkrét pályázati felhívások előkészítéséért, projektek lebonyolításáért is felelt. Egyfajta szellemi olvasztótégely volt, a szakma krémjével, ahol kiváló szakemberek dolgoztak a fejlesztési források minél jobb felhasználása érdekében. Az Ügynökség munkájának támogatására ugyanakkor egy közreműködő szervezeti rendszert is felépítettek, ahol a szereplők feladata a pályázatok megvalósulásának rugalmas, szakmai alapú, ügyfélbarát támogatása, a támogató és a pályázók között egyfajta híd szerep betöltése volt. A MAG Zrt. (gazdaság), az ESZA Nonprofit Kft. (humán) vagy az Energiaközpont (energetika) fontos szereplők voltak, hiszen egyszerre tudtak szolgáltató szemléletet követve segíteni a pályázóknak, miközben szakmai alapon tehermentesítették az Ügynökséget az adminisztratív, operatív teendők ellátásával. A rendszer minden hiányosságával és hibájával együtt is példaértékű keretet biztosított a programok megvalósításához.

2010-ben hamar kiderült, hogy a rendszer nem igazán fekszik az új kormánynak. Bár 2013-ig még valahogy eldöcögtünk a régi keretek között, de a párt- és szakpolitika között húzódó törésvonalak és feszültségek már ekkor nehezítették a szakma és a kormányzat együttműködését, a pályázatok előrehaladását. 2014 után aztán kiszabadult a szellem a palackból. A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség és a közreműködő szervezetek megszűntek, a fejlesztéspolitikai feladatokat pedig lényegében a kormány, vagyis a Miniszterelnökség és a minisztériumok vették át, totális központosítást és kormányzati kontrollt kialakítva a területen. Hogy miért kellett mindez, azt az elmúlt évek fejleményei és a forráskihelyezés gyakorlata alapján sejteni lehet. Egy biztos, ettől kezdve a hierarchiában, szervezeti kultúrában, humán kapacitásokban és pályázati tapasztalatokban eltérő szinten álló, sokszor egymással is versengő, hadakozó szaktárcák feladata lett – volna – az egységes tervezés, programozás és persze a lebonyolítás is, miközben a számtalan egyéb más területért is felelős Miniszterelnökségnek a pályázati folyamatok teljes megújítását és felügyeletét kell végrehajtania. De a körülmények mindehhez nem voltak adottak, a feladatot pedig nem igazán sikerül megfelelően ellátni.

Az egyik első fő probléma a szakemberállománnyal adódott. Az átalakításkor a korábbi rendszerben dolgozó, a köztisztviselői bérstruktúrától független, teljesítményalapú bérezésnek köszönhetően jól megfizetett szakember gárda hirtelen azzal szembesült, az államigazgatási bértábla alapján jelentős mértékben csökkenne jövedelme. A szakemberek egy része ezt az új állapotot nem tudta, nem akarta vállalni. Azonban az új intézményi „légkör” is igen ellenséges volt a régi, „túlfizetett”, „brüsszeli zsoldosokkal” szemben – akkori elbeszélések alapján megismert jelzők ezek – így nem volt kérdés, hogy a szakmai elhivatottságból maradó kollégák közül is sokan hamar beadták a kulcsot. A két tényező hatására 2013-ban a munkatársak rövid idő alatt hatalmas arányban lecserélődtek, a tapasztalt szakemberek helyére pályakezdők, vagy még rosszabb esetben szakmai előélet nélküli, egyéb szempontok alapján megjelenő egyének kerültek. Történt mindez a 2014-2020 ciklus tervezési hajrájában, az időszak forrásfelhasználását megalapozó, kritikus fontosságú időpontban.

A drasztikus és indokolatlan átalakítás, a tervezési nehézségek a mai napig éreztetik hatásukat, az intézmények a napi feladatok ellátására sem mennyiségben, sem minőségben nem rendelkeznek a szükséges erőforrásokkal. Mi másra is utalhatnak az olykor évekig elhúzódó döntési folyamatok, a több hónapos átfutási idővel végrehajtott elszámolások vagy a vonatkozó előírások ellentmondásos értelmezése és gyakorlatba ültetése. A fluktuáció ráadásul a mai napig jelen van, ami tovább nehezíti a pályázati rendszer gördülékenységét, az automatizmusok kialakulását. De a 2013-2014 körüli tervezési tévedéseket, programozási és jogalkotási hiányosságokat mostanra már egy hozzáértő, stabil szakemberállomány sem tudná könnyen orvosolni. A keretek adottak, a források zömét már elosztották, az akkori tévedések, mulasztások pedig valójában most fogják igazán éreztetni hatásukat. A pályázatok jelenleg felpörgő megvalósítási szakaszában a kedvezményezettek és a tanácsadók egyre többször szembesülnek az előrehaladást nehezítő, túlszabályozott, hatósági szemléletből fakadó, rossz intézményrendszeri hozzáállásban testet öltő, bosszantó hiányosságokkal, ellentmondásokkal.

De a felemás reform nem csak az intézményrendszert érintette. Részben uniós irányelvek, részben belső indíttatások alapján a kormányzat a pályázati folyamatokat is teljesen átszabta. Az egyik új vívmány az online pályázati rendszer bevezetése lett, amivel egyébként teljes mértékben azonosulni lehet, hisz az ideális esetben jelentősen tudja csökkenteni az adminisztratív terheket. Jelenleg sajnos mindez csak feltételes módban igaz… a pályázatok kezeléséhez szükséges elektronikus keretrendszer fejlesztése egy évek óta tartó, soha véget nem érő folyamatnak tűnik. A rendszer a mai napig sem tökéletes, a tervezőasztal mellett kitalált funkciók a valóságban sokszor egyáltalán nem alkalmasak a pályázatok adminisztrálására, kezelésére. De mivel a felületen bonyolódik a 2014-2020 közötti teljes pályázati rendszer, érdemben hozzányúlni már nem könnyű, utólagos toldozásokra-foltozásokra van csak lehetőség. Mindez érezhetően nehezíti a projektek előrehaladását, adminisztrációját. És még csak most jön a java, pár nap múlva a közbeszerzési eljárásokat is egy félkész online rendszeren keresztül kell majd bonyolítani…

Nem segíti a projektek előrehaladását, lebonyolítását az irányadó jogszabályok kusza átalakítása sem. A korábbi időszakok jól működő elemeit elhagyva, egymásnak és többször a józan logikának is ellentmondó jogszabályi rendelkezések jöttek létre, ami a pályázók életét nehezíti. A pályázati felhívásokban, háttérdokumentumokban sok esetben nem történt meg a harmonizáció vagy nincs minden kérdésre kiterjedő szabályozás, így a pályázók, de sokszor a pályázati tanácsadók is sötétben tapogatózva próbálják az ideális megoldást megtalálni egy-egy felmerülő problémára. A helyzet olyannyira akut, hogy épp a minap módosult a vonatkozó kormányrendelet a „pályázati gyakorlatból fakadó változtatási igények” átvezetése érdekében. Ha rajtunk múlna, mi az első paragrafustól újrakezdenénk a megírását.

Akárcsak a közbeszerzési törvényt, amely 201 paragrafuson keresztül képtelen értelmezhető, egységesen alkalmazható, átlátható feltételrendszert szabni az egyszerű mezei pályázókat is érintő közbeszerzési kötelezettség teljesítéséhez. A visszaélések melegágyaként működő közbeszerzésekről órákat lehetne beszélni, pedig a jelenlegi álszent gyakorlaton és betarthatatlan szabályozáson egy jóhiszemű jogalkotói szándék esetén valószínűleg könnyedén lehetne javítani.

A rendszerszintű hiányosságokat még sokáig lehetne sorolni. Nézzünk inkább azokat a területeket, ahol a döntéshozóknak véleményünk szerint a jövőben változtatásokat kell majd eszközölnie. Bár a 2020-ig tartó ciklus forrásait illetően már kicsi a mozgástér, de kulcsfontosságú, hogy a 2021-től – várhatóan hasonló volumenben – érkező támogatások kezelésénél körültekintőbb eljárásokra kerüljön sor az alábbi területeken.

- Pályázati dömping: Sosem értettük, most sem támogatjuk. A pályázati pénzek egyidejű „kiszórása” óriási felelőtlenség. Sem kiírói, sem megvalósítói oldalon nincs meg a megfelelő kapacitás és kompetencia ennyi pénz egyidejű értelmes elköltésére. Ha nem csak az elköltött támogatások százalékos arányával szeretnénk villogni, hanem valós eredményeket elérni, akkor igenis biztosítani kell a források folyamatos rendelkezésre állását és a programok egymásra épülésének lehetőségét.
- Életszerűtlen költségkorlátok: A pályázati költségvetéseken belül igenis teret kell hagyni a menedzsment, beszerzési és adminisztratív költségek elszámolhatóságának, ennek hiányában ugyanis nem lesz senki, aki jó szívvel lebonyolítja a projekteket. Jelen szabályok között erre minimális a mozgástér, a stresszes, feszített és kihívásokkal teli munkát leginkább „Isten fizetheti meg”.
- Felesleges adminisztráció: Ha valóban jó projekteket akarunk, akkor a projektgazdáknak minimális terhet kell csak a vállukra tenni és ténylegesen felhasználóbarát online pályázati rendszereket kell működtetni. Jelenleg ez egyáltalán nem valósul meg. A második felvonásban hozunk majd pár példát a felmerülő problémákra.
- Érthetetlen közbeszerzés: A pályázati rendszer nem működhet normális, átlátható, mindenki számára egyértelmű közbeszerzési szabályok nélkül. A következő ciklus előtt a mindenkori kormány kötelessége lesz ezen a területen rendet rakni. Egy ideális világban az érdekében is ez állna…
- Intézményrendszeri problémák: A fejlesztéspolitika és az EU-s források Magyarország életében meghatározó fontosságúak, így a terület igenis megérdemel egy saját illetékes szervezetet, mint ahogy 2014 előtt működött. Váljon el egymástól a pártpolitikai érdek és a szakpolitika, az intézményrendszer pedig ne ellenségként, hanem partnerként tekintsen a pályázókra, ne hatóságként, hanem támogatóként járjon el velük szemben! A jelenlegi rendszerben ehhez egyáltalán nem adottak a keretek.

A rendszer recseg-ropog, félő, hogy sokáig nem lehet már egyben tartani. A pályázók, a tanácsadók és az intézményrendszeri kollégák munkája persze áthidalhat sok mindent. De milyen szép is lenne, ha 2021-től a legtöbb hibát már előre ki lehetne küszöbölni és az energiákat a projektek érdemi és eredményes megvalósítására lehetne fordítani az elektronikus pályázati rendszer előtt vagy a közbeszerzési szakértők társaságában bosszankodva töltött órák helyett.

(A hamarosan érkező második felvonásban néhány konkrét negatív tapasztalatot és változtatási javaslatot fogunk megosztani az egyes területekről.)